DAFTAR ISI

BAB II

A. Pengertian Penganggaran

Anggaran merupakan bagian dari akuntansi yang membahas mengenai keuangan operasi pendidikan pada masa yang akan datang. Anggaran di pergunakan sebagai perencanaan, pengkoordinasian dan pengawasan kegiatan operasi pendidikan. Anggaran merupakan suatu kebutuhan pendidikan dalam merencanakan laba dan meningkatkan produktifitas pendidikan pada masa yang akan datang, yang meliputi kegiatan operasi pendidikan untuk jangka waktu tertentu. Dalam Pasal 1 Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 dijelaskan pengertian Keuangan Negara yaitu Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.(Undang-undang No.17 tahun 2003)

Penganggaran disektor pemerintahan merupakan suatu proses yang kompleks dan panjang serta tidak dapat dilepaskan dari sektor politis. Kompleksitas disebabkan karena belum adanya kesempatan yang dapat diterima semua pihak tentang bagaimana pengalokasian sumber dana pemerintah secara tertib.

Ketidak kesepakatan tersebut antara lain disebabkan masalah politis, adanya nilai-nilai kepemimpinan yang berbeda diantara pengambil keputusan, serta adanya perdebatan tentang bangaimana suatu sistem penganggaran dapat memuaskan semua pihak yang terkait maka alokasi anggaran sekarang didasarkan kepada target kinerja. Perubahan pendekatan ini tentunya menuntut adanya perubahan paradigma dari aparat pemerintah baik yang pusat maupun daerah, karena setiap dana yang dialokasikan dalam APBN maupun APBD harus dapat terukur kinerjanya, dengan kata lain tidak ada alokasi anggaran apabila tidak jelas kinerjanya. Perubahan paradigma di dalam penyusunan APBN/APBD ini dilatar belakangi hal-hal berikut:

a. Meningkatnya tuntutan masyarakat di era reformasi terhadap pelayanan publik yang ekonomis, efisien, efektif, transparan, akuntabel dan responsif.

b. Berlakunya Undang Undang No. 22 dan 25 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

c. Adanya PP No. 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.

d. Sistem prosedur, format dan struktur APBN/APBD yang berlaku selama ini kurang mampu mendukung tuntutan perubahan sehingga perlu perencanaan yang sistematis, terukur dan komprehensif.

Terdapat berbagai definisi tentang arti penganggaran, namun secara umum penganggaran (budgeting) dapat diartikan sebagai suatu cara atau metode yang sistematis untuk mengalokasikan sumber-sumber daya keuangan. Sedangkan anggaran (budget) dirumuskan secara singkat oleh Brimson dan Antos (1994) sebagai rencana yang dituangkan dalam angka- angka financial.

Berkaitan dengan pendidikan pemerintahan, penganggaran berarti proses pengalokasian sumber daya keuangan negara yang terbatas untuk digunakan membiayai pengeluaran oleh unit pemerintahan (kementrian dan lembaga sebagai pengguna anggaran)

B. Pengertian Anggaran Negara

Pengertian anggaran negara yang ada pada berbagai literatur, namun para ahli di bidang anggarn sepakat memberikan pengertian umum sebagai berikut : anggaran negara merupakan rencana keuangan pemerintah dalam suatu waktu tertentu, biasanya dalam satu tahun mendatang, yang satu pihak memuat jumlah pengeluaran setinggi-tingginya untuk membiayai tugas-tugas negara di segala bidang, dan di lain pihak memuat jumlah penerimaan negara yang diperkirakan dapat menutup pengeluaran tersebut dalam periode yang sama.(Dedi Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007)

Dari definisi diatas dapat dijelaskan pengertian lebih lanjut sebagai berikut: (Mahmudi tahun 2007).

1. Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja pemerintah yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finanasial (rupiah)

2. Penyusunan anggaran negara adalah suatu proses politik, penganggaran merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran dengan tahap yang sangat rumit dan mengandung nuansa politik yang sangat kental karena memerlukan pembahasan dan pengesahan dari wakil rakyat di parlemen yang terdiri dari berbagai utusan partai politik.

3. Berbeda dengan anggaran sektor swasta dimana anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, sebaliknya anggaran Negara harus dikonfirmasi kepublik untuk diberi masukan dan kritik.

4. Aanggaran Negara merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan progam-program yang dibiayai dengan uang publik. Proses penganggaran dimulai ketika perencanaan strategik dan perumusan strategi telah diselesaikan. Jadi anggaran negara merupakan artikulasi dari perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah dibuat.

5. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun

Penganggaran memiliki tiga tujuan utama yang saling terkait yaitu stabilitas fiskal makro, alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertunbuhan ekonomi, stabilitas ekonomi, dan pemerataan pendapatan. Anggaran Negara juga berfungsi sebagai alat perencanaan dan pengawasan aktivitas pemerintahan.

Sebagai alat perencanaan kegiatan publik, anggaran dinyatakan sebagai satuan mata uang sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi ini dapat berjalan dengan baik, maka sistem pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan bernegara. Hal tersebut tercercemi dari komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggarn negara telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran negara berkembang dan berubah sesuai dengan dinamika perkembangan menejemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat.

Secara garis besar proses perencanaan dan penyusunan anggaran negara dapat dikelompokkan menjadi dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar yaitu: (Enceng Koswara tahun 2008)

1. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional

2. Anggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM)

C. Pengertian Anggaran Tradisional

Sistem anggaran tradisional (Traditional budgeting system) adalah suatu cara menyusun anggaran yang tidak didasarkan atas pemikiran dan analisa rangkaian kegiatan yang harus dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Penyusunannya lebih didasarkan pada kebutuhan untuk belanja atau pengeluaran. Dalam sistem ini, perhatian lebih banyak ditekankan pada pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran secara akuntansi yang meliputi pelaksanaan anggaran, pengawasan anggaran dan penyusunan pembukuannya. Pengelompokan pos-pos anggaran didasarkan atas obyek-obyek pengeluaran, sedangkan distribusi anggaran didasarkan atas jatah tiap-tiap departemen/lembaga. Dasar pemikirannya adalah setiap pengeluaran negara harus didasarkan pada perhitungan dan penelitian yang ketat agar tidak terjadi pemborosan dan penyimpangan atas dana yang terbatas.

1. Ciri-ciri Sistem Anggaran Tradisional

Adapun ciri-ciri dari sistem anggaran tradisional:

a. Cara penyusunan anggaran berdasarkan pendekatan incrementalism, yakni:

1) Penekanan & tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yg terpusat.

2) Bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sblmnya dg data tahun sblmnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya penambahan/pengurangan tanpa kajian yang mendalam/kebutuhan yang wajar.

3) Masalah utama anggaran tradisional adalah tdk memperhatikan konsep value for money (ekonomi, efisiensi dan efektivitas).

4) Kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yg diajukan, bukan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas yg dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome).

5) Cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis (historic cost of service) tanpa memperhatikan pertanyaan sbb:

a) Apakah pelayanan tertentu yg dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih dibutuhkan atau masih menjadi prioritas?

b) Apakah pelayanan yg diberikan telah terdistribusi secara adil & merata di antara kelompok masyarakat?

c) Apakah pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien?

d) Apakah pelayanan yg diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik?

6) Akibat konsep historic cost of service adalah suatu item, program atau kegiatan muncul lagi dlm anggaran tahun berikut meski sudah tak dibutuhkan. Perubahan menyangkut jumlah rupiah yg disesuaikan dg tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya.

b. Struktur dan susunan anggaran yg bersifat line-item,yakni:

1) Struktur anggaran bersifat line-item didasarkan atas sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran.

2) Tak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yg sebenarnya sudah tidak relevan lagi

3) Penilaian kinerja tidak akurat, karena tolok ukur yg digunakan hanya pada ketaatan dalam menggunakan dana yg diusulkan.

4) Dilandasi alasan orientasi sistem anggaran yg dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran, bukan tujuan yg ingin dicapai dengan pengeluaran yg dilakukan.

5) Anggaran tradisional tidak rnampu mengungkapkan besarnya dana dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan gagal memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Sehingga tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

6) Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang. Karena sifatnya yang demikian, penggunaan anggaran tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja secara akurat, karena satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.

7) Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

c. Cenderung sentralistis

d. Bersifat spesifikasi;

e. Tahunan, dan

f. Menggunakan prinsip anggaran bruto

Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

2. Karakteristik Anggaran Tradisional

Adapun karakterisitik Anggaran Tradisional adalah:

a. Sentralistis

b. Berorientasi pada input

c. Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang

d. Line-item dan incrementalism.

e. Batasan departemen yang kaku (rigid department)

f. Menggunakan aturan klasik.

g. Vote accounting,

h. Prinsip anggaran bruto

i. Bersifat tahunan

3. Kelemahan dan Kelebihan Anggaran Tradisional

a. Kelemahan Anggaran Tradisional

Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan, antara lain:

1) Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang.

2) Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

3) Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.

4) Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, dan persaingan antar departemen.

5) Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.

6) Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).

7) Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack

8) Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan ’manipulasi anggaran.

9) Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

b. Keunggulan Anggaran Tradisional

Di samping berbagai kelemahan tersebut, Halim (2002 : 239) menyatakan bahwa penerapan anggaran tradisional memiliki beberapa keunggulan. Keunggulan-keunggulan anggaran tradisional adalah sebagai berikut :

1) Penyusunannya relatif mudah, sehingga dapat membantu mengatasi rumitnya proses penyusunan anggaran

2) Tidak memerlukan pengetahuan yang terlalu tinggi untuk memahami program-program kegiatan baru, karena banyak dari kegiatan-kegiatan tersebut merupakan lanjutan dari kegiatan tahun-tahun sebelumnya, serta

3) Dengan menggunakan cara penyusunan ini, maka wilayah perselisihan menjadi sempit sehingga dapat mengurangi kemungkinan terjadinya konflik antar unit-unit yang berkepentingan terhadap anggaran.

A. Penganggaran dengan pendekatan Era New Public Management

Sejak pertengahan tahun1980-an telah terjadi perubahan management sector publik yang cukup drastik dari system managemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hirarkis menjadi model managemen sector public yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam managemen sector publik tersebut adalah pendekatan New Public Management.

Model New Public Management mulai dikenal tahun 1980-an dan kembali popular tahun 1990-an yang mengalami beberapa bentuk inkarnasi. New Publik Management berfokus pada management sector publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunan paradigm New Public Management tersebuit menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.

Salah satu model pemerintah diera New Public Management adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government” perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah:

1. Pemerintahan katalis : fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik. Pemerintah harus menyelesaikan beragam pelayanan public, tetapi tidak harus terlibat langsung dengan proses produksinya (producing). Sebaiknya pemerintah memfokuskan diri pada pemberian arahan, sedangkan produksi pelayanan public diserahkan pada pihak swasta dan atau sector ketiga.

2. Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat daripada melayani. Pemerintah seharusnya memberikan wewenang kepada masyarakat sehinnga mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri (self-help community), Sebagai misal, masalah keselamatan umum adalah juga merupakan tanggungjawab masyarakat, tidak hanya kepolisian.

3. Pemerintah yang kompetitif: menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya. Misalnya pada pelayanan pos negara, pelayanan titipan kilat yang disediakan menjadi relative semakin cepat dapipada kualitasnya di masa lalu.

4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi : mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi. Apa yang dapat dan tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah diatur dalam mandatnya. Namun tujuan pemerintah bukanlah mandatnya tetapi misinya.

5. Pemerintah yang berorientasi hasil : membiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintash tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. pada akhirnya unit kerja tidak punya insentif untuk memperbaiki kinerjanya. Pemerintah wirausaha berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif itu, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan. Pemerintah daerah wirausaha akan mengembangkan suatu standar kinerja yang mengukur seberpa baik suatu unit kerja mampu memecahkan permasalahan yang menjadi tanggungjawabnya.Semakin baik kinerjanya, semakin banyak pula dana yang akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah dikeluarkan oleh unit kerja tersebut.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan , bukan birokrasi Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya. Pemerintah seringkali menganggap bahwa DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah pelanggannya. Padahal pelanggan yang sebenarnya, yaitu masyarakat, akan cenderung dilupakan. Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidintifikasikan pelanggan yang sesungguhnya. Mereka menciptakan system pertanggungjawaban ganda (dual accountability) kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti ini, pemerintah tidak akan arogan tetapi secara terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.

7. Pemerintahan Wirausaha : mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. Pemerintah tradisional cenderung tidak berbicara tentang upaya untuk menghasilkan pendapatan dan aktivitasnya. Padahal. banyak yang bisa dilakukan untuk menghasilkan pendapatan dari proses penyediaan pelayanan publik. Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, misalnya : BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat – pusat penelitian, BUMN/BUMD, pemberian hak guna usaha yang menarik kepada para pengusaha dan masyarakat, penyertaan modal, dan lain – lain

8. Pemerintah Antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisional yang birokrastis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik. Pemerintah birokratis cenderung bersifat reaktif, seperti suatu satuan pemadam kebakaran, apabila tida ada kebakaran maka tidak akan ada upaya pemecahan. Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan perencanaan strategis untuk menciptakan visi.

9. Pemerintah Desentralisasi : dari hirarkhi menuju partisipatif dan tim kerja . Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralistis dan hierarkhis sangat diperlukan. Pengambilan keputusan harus berasal dari pusat. Pada saat itu, sistem tersebut sangat cocok karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar berbagai lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih relatif belum terdidik (masih sangat membutuhkan petunjuk langsung atas apa – apa yang harus dilakukan). Tetapi pada saat sekarang, keadaan sudah berubah, perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan / keinginan masyarakat dan bisnis sudah semakin kompleks, dan staf pemerintah sudah banyak yang berpendidikan tinggi. Sekarang ini, pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi – asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.

10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar : mengadakan perubahan dengan mekanisme pasar (system insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif. Dari keduanya, mekanisme pasar terbukti sebagai yang terbaik dalam mengalokasi sumberdaya. Pasar tradisional menggunakan mekanisme administratif , sedangkan pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar. Dalam mekanisme administratif , pemerintah tradisional menggunakan perintah dan pengendalian. Dalam mekanisme pasar, pemerintah wirausaha tidak memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan menggunakan system insentif agar orang tidak melakukan kegiatan – kegiatan yang merugikan masyarakat.

Munculnya konsep New Public Management berperngaruh langsung terhadap konsep anggaran publik. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggarann tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja.

Tabel 1.1

Perbandingan Anggaran Tradasional dengan Berbasis Pendekatan NPM

Anggaran Tradasional	New Public Management
Sentralistis	Desentralisasi & devolved management
Berorientasi pada input	Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang	Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang
Line – item dan incrementalism	Berdasarkan sasaran kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid department)	Lintas departemen (cross department)
Menggunakan aturan klasik : Vote Accounting	Zero – Base Budgeting, Planning Progamming Budgeting System
Prinsip anggaran bruto	Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan	Bottom - up budgeting
Spesifik

B. Perubahan Pendekatan Anggaran

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Badget Budgeting (ZBB), dan Planing Progamming, and Budgeting System (PPBS).

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut :

1. Komprehensi / Komparatif

2. Terintegrasi dan lintas departemen

3. Proses pengambilan kepeutusan yang rasioanal

4. Berjangka Panjang

5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

6. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

7. Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input

8. Adanya pengawasan kerja

1. Anggaran Kinerja

Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi kelemahan-kelemahan dalam anggaran tradisional yang disebabkan oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik.

Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money dan efiktivitas anggaran. Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan, audit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Atas hal ini maka diperlukan adanya program dan tolak ukur sebagai standar kinerja.

System anggaran kinerja pada dasarnya merupakan system yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolak ukur kinerja sebagai instrument untuk mencapai tujuan dan sasaran program. penerapan system anggaran kinerja dalam penyususnan anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyususnan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggung jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indicator kinerja yang digunakan sebagai tolak ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.

2. Pendekatan Zero Based Budgeting (ZBB)

a. Zero Based Budgeting (ZBB)

Konsep Zero Based Budgeting (ZBB) dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada system anggaran tradisional yaitu penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incremental. ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini.

b. Proses implementasi ZBB

Proses implementasi ZBB terdiri dari 3 (tiga) tahap, yaitu :

1) Identifikasi unit-unit keputusan

Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah satu fungsinya menyiapkan anggaran. Suatu unit keputusan merupakan kumpulan dari unit-unit keputusan level yang lebih kecil.

2) Penentuan paket-paket keputusan

Paket keputusan merupakan gambaran komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual. paket keputusan dibuat oleh manajer yang harus menunjukkan detail estimasi biaya dan pendapatan yang dinyatakan dalam bentuk pencapaian tugas dan perolehan manfaat. Ada dua jenis paket keputusan, yaitu :

a) Paket keputusan mutually-exclusive

Adalah paket-paket keputusan yang memiliki fungsi sama. Apabila dipilihsalah satu paket kegiatan atau program, maka konsekuensinya adalah menolak semua alternative yang lain.

b) Paket keputusan incremental

Paket ini merefleksikan tingkat usaha yang berbeda (dikaitkan dengan biaya) dalam melaksanakan aktivitas tertentu. Terdapat base package yang menunjukkan tingkat minimal suatu kegiatan, dan paket lain yang tingkat aktivitasnya lebih tinggi yang akan berpengaruh terhadap kenaikan level aktivitas dan juga berpengaruh terhadap biaya. Setiap paket memiliki biaya dan manfaat yang dapat ditabulasikan dengan jelas.

c) Meranking dan mengevaluasi paket keputusan

Tahap ini merupakan jembatan untuk menuju proses alokasi sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa diantaranya sudah ada dan lainnya baru sama sekali.

3. Keunggulan dari Zero Based Budgeting

a. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien.

b. ZBB berfokus padavalue for money

c. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektivan biaya.

d. Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran.

e. Merupakan cara yang sistematik utnuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternative aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.

4. Kelemahan dari Zero Based Budgeting

a. Prosesnya memakan waktu lama (time customing), terlalu teoretis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan.

b. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek.

c. Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju.

d. Masalah dalam proses merangking dan mereview paket keputusan.

e. Untuk melakukan perangkingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi.

f. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk anggaran.

g. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.

3. Pendekatan Planning, Programming and Budgeting System (PPBS)

a. PPBS

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri daridivisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.

PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya.

b. Proses Implementasi PPBS

Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi:

1) Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas.

2) Mengidentifikasi program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

3) Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari masing-masing program.

4) Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil.

5) Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui.

6) PPBS mensyaratkan organisasi menyusun rencana jangka panjang. Kuncinya adalah bahwa program-program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi dan tersebar ke seluruh bagian organisasi. Sistem pelaporan anggaran PPBS harus mampu melaporkan hasil (manfaat) program bukan sekedar jumlah pengeluaran yang telah dilakukan.

c. Karakteristik PPBS

1) Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan.

2) Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena PPB S berorientasi pada masa datang.

3) Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi.

4) Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program, yang meliputi:

a) Identifikasi tujuan

b) Identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan

c) Estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program

d) Estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatif program.

d. Kelebihan PPBS

1) Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah.

2) Dalam jangka waktu panjang dapatmengurangi beban kerja.

3) Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-consciousness/cost awareness) dalam perencanaan program.

4) Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar departemen.

5) Menghilangkan program yang overlopping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi.

6) PPBS menggunakan teori marginal utility,sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal.

e. Kelemahan PPBS

1) PPBS membutuhkan sistem yang canggih, ketersediaan data, adanya sistem pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi.

2) Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi yang canggih.

3) PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan.

4) PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks.

5) PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan statistik terkadang kurang tajam untuk mengukur keseluruhan efektivitas program.

6) Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis. Hal ini terkait dengan sifat program dalam alokasi biaya. Sementara itu sistem akuntansi dibuat berdasarkan departemen bukan program.

f. Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS

1) Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk melakukan aktivitas.

2) Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk mengukur output.

3) Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan politik, dan ekonomi.

4) Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat.

5) Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perangkingan program terutama ketika terdapat pertentangan kepentingan ( conflict of interest).

6) Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cecepat dan tepat.

7) Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah (resistence to change).

8) Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik. Politik berusaha membuat pelaksanaan lebih “technocratic” yang hal tersebut bisa mempengaruhi proses penganggaran.

9) Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional.

BAB III

PENUTUP

A. Kesimpulan

Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi pengendalian dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

Terdapat dua pendekatan dalam penyusunan angaran sektor publik, yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan New Public Management. Pendekatan NPM dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan dari sistem tradisional. Anggaran dengan pendekatan NPM terdiri dari beberapa jenis, yaitu anggaran kinerja, ZBB, dan PPBS. Anggaran dengan pendekatan NPM sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output.

Perubahan dari sistem anggaran tradisional menuju sistem anggaran dengan pendekatan NPM merupakan bagian penting dari reformasi anggaran. Reformasi anggaran sektor publik dilakukan untuk menjadikan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan publik dan menekankan value for money. Beberapa jenis anggatan dengan pendekatan NPM, seperti ZBB, PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis anggaran tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran juga perlu mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang dimiliki oleh pemerintah.

B. Saran

Saran yang dapat kami kemukakan setelah menyusun makalah Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik adalah Dalam penyusunannya, anggaran harus transparansi baik dalam bentuk penerimaan maupun pengeluaran dan anggaran dapat dimanfaatkan dengan sebaik-baiknya demi mencapai mencapai tujuan organisasi yaitu mensejahterakan masyarakat.

Shar

Manajemen Lembaga Pendidikan Islam

Minggu, 08 Desember 2019

The Dynamicals of budgeting theories and it’s implementation